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對吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照執(zhí)法行為的思考

企業(yè)年度檢驗（以下簡稱年檢）是國家賦予企業(yè)登記注冊機關(guān)對企業(yè)是否繼續(xù)具有合法經(jīng)營資格進行年度審查的法定制度。具有強制性和普遍約束力。因為他是對企業(yè)經(jīng)營資格的再確認(rèn)，起著防止和糾正企業(yè)經(jīng)營資格的缺位和越位，保證進入市場主體規(guī)范運行的特殊作用，國家也由此給了監(jiān)管機關(guān)對此類違法行為的最高處置權(quán)―――吊銷營業(yè)執(zhí)照。但在實際工作中，由于各種原因總有一定數(shù)量的企業(yè)因種種因素未能按時參加年檢，他們中有的是因經(jīng)營管理不善，已歇業(yè)，但未依法辦理注銷登記；有的是因司法行為未了結(jié)而造成不能年檢；也有少數(shù)出于不良企圖，惡意逃避年檢監(jiān)管；監(jiān)管實踐表明，最大量的還是因企業(yè)的具體工作人員工作疏忽、錯過了年檢截至?xí)r間造成的。對這些成因分析可以得得出，對逾期未年檢企業(yè)采取”一筆勾銷式”的方法來解決問題，雖然簡單了撇，但顯然有明顯的合理不合法的成分。不符合《中華人民共和國依法行政綱要》中“合理行政”的基本原則。這些原因的存在，對登記機關(guān)行政執(zhí)法能力提出了挑戰(zhàn)，工商行政管理機關(guān)因如何把握好合法行政與合理行政的度來處理好吊銷未年檢企業(yè)執(zhí)照的問題呢？筆者談幾點粗略的想法。一、吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政行為的含義依據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》及《企業(yè)年度檢驗辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，被出以吊銷營業(yè)執(zhí)照的未年檢企業(yè)有以下特征：1、對象必須是已經(jīng)登記機關(guān)注冊的市場經(jīng)營主體，包括企業(yè)法人和營業(yè)單位。2、被處理對象未得到登記機關(guān)許可的前提下未履行或不履行法定的年檢義務(wù)。3、處理對象的違法行為必須是超出了法律所規(guī)定的時段限制，即每年度的1月1日至4月30日。4、被處理對象未年檢行為還必須是經(jīng)登記機關(guān)限期年檢的崔辦公告后，仍未再規(guī)定的30日時限內(nèi)申報年檢為。根據(jù)這些特征，可以把吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政行為的含義界定為：吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是指登記注冊機關(guān)對因無正當(dāng)理由未在法定的年度檢驗（以下簡稱年檢）起止日期內(nèi)辦理年檢的企業(yè)，經(jīng)公告催辦后，仍未在公告規(guī)定期限內(nèi)補辦年檢手續(xù)，登記注冊機關(guān)依法終止其生產(chǎn)、經(jīng)營或服務(wù)活動，繳銷營業(yè)憑證的行政處罰行為。二、吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政行為辦案程序現(xiàn)行的法律法規(guī)對吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政行為表述的比較簡單，沒有具體的要求。《中華人民共和國公司法》表述為：公司不按照規(guī)定接受年度檢驗的，由公司登記機關(guān)處以1萬元以上10萬元 以下的罰款，并限期接受年度檢驗：逾期仍不接受年度檢驗的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例施行細(xì)則》表述為：不按規(guī)定報送年檢報告書、辦理年度檢驗的，處以非法所得額3倍以下的罰款，但最高不超過30000元，沒有非法所得的，處以10000元以下罰款，并限期辦理年度檢驗；拒不辦理的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。國家工商行政管理局頒布的《企業(yè)年度檢驗辦法》表述為：企業(yè)未參加年檢不得繼續(xù)從事經(jīng)營活動。登記管理機關(guān)對年檢截止日前未參加年檢的企業(yè)法人進行公告。自公告發(fā)布之日起，30日內(nèi)仍未申報年檢的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。從上述規(guī)定可以看出，在首先確認(rèn)企業(yè)未依法參與年檢是一種違法行為前提下，應(yīng)視情節(jié)處以不同的處理。由于缺乏具體的規(guī)定，在工商行政管理機關(guān)的行政實踐中，對吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政行為一般都較為簡單，集中表現(xiàn)在以一張未年檢企業(yè)崔辦公告為證據(jù)，一份處罰決定書吊銷幾個、幾十，甚至上百個未年檢企業(yè)的情況。這種方法雖然簡潔高效，節(jié)省行政成本。但也確有不少值得推敲的地方。如一份決定書對多個行政相對人是否合理合法;僅靠一張公告為憑，證據(jù)是否完整、準(zhǔn)確、有效；假如企業(yè)是因不可抗力或只是因具體辦事人的失誤，就把一個活生生、好端端的企業(yè)推向了死亡，這是否又有違立法宗旨等等。因此，確立一個規(guī)范有序的工作程序是十分必要的。筆者認(rèn)為，擬對逾期未年檢企業(yè)作出吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰決定的，應(yīng)有以下工作程序和步驟：（一）初審。年檢機構(gòu)在一個年度年檢工作結(jié)束后，對未在法定的年檢起止日期內(nèi)申報年檢的企業(yè)，應(yīng)依法以公告或書面通知的方式告知企業(yè)限期補辦年檢。經(jīng)告知后，仍未按期申報年檢的，應(yīng)當(dāng)擬定吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)名單及理由，報負(fù)責(zé)人審定。（二）立案。登記注冊機構(gòu)應(yīng)召開負(fù)責(zé)人會議對經(jīng)初審擬吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)進行專題審議，確定擬立案調(diào)查的企業(yè)名單、指定辦案負(fù)責(zé)人及責(zé)任人，按一企一案，報領(lǐng)導(dǎo)簽批立案。（三）調(diào)查。辦案負(fù)責(zé)人應(yīng)組織辦案人員進行實地調(diào)查、取證，并形成調(diào)查終結(jié)報告。證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)包括：1、年檢機構(gòu)出具的未年檢證明；2、相關(guān)調(diào)查證明材料（企業(yè)住所或經(jīng)營場所實際情況證明、住所或經(jīng)營場所照片、企業(yè)主管部門證明材料、證人證言、現(xiàn)場檢查記錄、詢問筆錄等）；3、當(dāng)年度年檢通告；4、限期補辦年檢公告；5、其它證明資料或材料。（四）核審。吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰案卷材料報本級法規(guī)機構(gòu)核審。法規(guī)機構(gòu)核審時，視不同情況責(zé)成辦案機構(gòu)重新補正，或報登記注冊機關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)簽批后提交案審委員會審定。（五）審定。吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰案件最好能提交案審委員會討論決定。案件審定時，案件承辦人應(yīng)將案件的立案理由、調(diào)查情況、處罰依據(jù)、擬作出吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰決定意見等內(nèi)容向案審委員會進行報告；法規(guī)機構(gòu)應(yīng)就處罰的合法性、合理性，程序的合法性等提出意見；案審委員會集體討論決定是否實施吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。（六）簽批。登記注冊機關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)案審委員會審議決定簽署意見。相關(guān)職能機構(gòu)按法律法規(guī)規(guī)定的程序做好聽證、具體實施處罰等各項工作。三、吊銷未年檢企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政行為應(yīng)注意的幾個問題1、按照合理行政與合法行政的原則，在案件的調(diào)查階段的實地取證過程中，對發(fā)現(xiàn)企業(yè)因故意或過失未辦理年檢手續(xù)的，經(jīng)批評教育，確有悔改，并自愿補辦年檢手續(xù)的，應(yīng)報請登記注冊機構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，依法給予處理后，讓其主動補辦年檢手續(xù)；對經(jīng)教育拒不主動補辦年檢手續(xù)的企業(yè)，登記注冊機構(gòu)應(yīng)繼續(xù)履行吊銷其營業(yè)執(zhí)照行政處罰的相關(guān)程序。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)在進行注銷（破產(chǎn)）清理或進行相關(guān)司法活動的，可責(zé)令企業(yè)說明情況，提供能證明正在從事相關(guān)活動的證明，提出延期年檢申請，報經(jīng)登記注冊機關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)同意，在營業(yè)執(zhí)照顯著位置注明“未年檢”字樣后，待清理工作及相關(guān)司法活動結(jié)束后，再依法予以處理。2、必須在處罰決定書中載明“不得繼續(xù)從事經(jīng)營活動，依法辦理注銷登記”字樣。這一點至關(guān)重要，一方面表明企業(yè)經(jīng)營資格的尚失，另一方面告知企業(yè)，行政處罰對經(jīng)營資格的剝奪并不意味著其作為承擔(dān)民事責(zé)任的主體資格的消失，企業(yè)還應(yīng)該承擔(dān)企業(yè)清理、注銷等方面的義務(wù)。只有在辦理注銷手續(xù)后，企業(yè)的主體資格才得以消亡。3、對因企業(yè)下落不明且無主管部門造成處罰決定書無法直接送達(dá)的，應(yīng)公告送達(dá)。送達(dá)公告應(yīng)列于案卷材料。4、登記注冊機關(guān)在作出吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰決定后，應(yīng)將處罰決定抄告衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等相關(guān)職能部門，以便他們履行相應(yīng)的職責(zé)。